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  • 范和生 唐惠敏:农村贫困治理与精准扶贫的政策改进

    共同富裕 / 2017-03-23 07:57
    农村贫困治理是全面建成小康社会的关键议题。与传统贫困治理模式不同,精准扶贫具有更强的实践导向性和制度针对性,是现阶段我国农村贫困治理的根本之策。然而,精准扶贫在农...

    [摘要]农村贫困治理是全面建成小康社会的关键议题。与传统贫困治理模式不同,精准扶贫具有更强的实践导向性和制度针对性,是现阶段我国农村贫困治理的根本之策。然而,精准扶贫在农村贫困治理中也存在诸多困境,有必要对精准扶贫政策加以改进:改革精准识别的制度掣肘,把握精准施策的技术靶向,锻造精准扶贫核心力量,完善脱贫攻坚成效考核机制。在此基础上,推动形成“政府主导、市场推进、社会协同和民众参与”的多元主体农村贫困治理体系。

    [关键词]农村贫困;贫困治理体系;精准扶贫;政策改进;全面建成小康社会

    [作者简介]范和生,安徽大学社会与政治学院教授;唐惠敏,安徽大学法学院博士研究生

       本文系国家社科基金重大招标项目“采煤沉陷区‘生态—经济—社会’多维关系演化规律及调控机制研究”(项目编号:14ZDB145)的研究成果。

     

     

    2015年中共中央审议并公布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,并确定了 “到2020年我国农村贫困人口全脱贫、贫困村全出列、贫困县全摘帽、区域性整体贫困得以解决”的战略目标。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从理论到实践形成了关于“精准扶贫、精准脱贫”农村贫困治理的系统思想。精准扶贫的实践逻辑延伸了我国贫困治理的内涵,深入到重视贫困问题的本质,因而具有更高层次的指导地位和实践价值。当前,我国新一轮精准脱贫工作已处于攻坚拔寨的关键性阶段,不少地区在长期的脱贫攻坚工作过程中形成了许多经验之举和特色模式。然而,在实践党中央的精准扶贫部署中仍存在诸多障碍和难题。破解精准扶贫、精准脱贫的难题,关系我国农村贫困治理的成败,亟待改进精准扶贫的制度设计,完善农村贫困治理的政策体系。

    一、农村贫困治理模式的变迁与精准扶贫

    新中国成立之初,我国普遍处于经济落后、民生凋敝的窘境,是世界上贫困人口最多、贫困问题最突出的国家之一,农村贫困问题逐步成为制约我国现代化建设的桎梏。我国政府一直致力于减贫工作,并制定了详尽的扶贫开发工作计划,有序推进我国贫困人口的脱贫致富步伐,并取得了世人瞩目的成绩,走出了一条符合中国实际的特色扶贫开发道路。

      (一)农村贫困治理的发展脉络

      笔者通过梳理国内相关文献,试图总结改革开放30多年来我国农村贫困治理的发展脉络。赵慧珠①,杨占国②等学者按照时间的先后顺序和不同阶段我国扶贫开发的任务部署,将我国农村贫困治理划分为四个阶段:第一阶段(19781985)是体制改革推动扶贫时期;第二阶段(19861993)是开发式扶贫开创时期;第三阶段(19942000)是7年扶贫攻坚时期;第四个阶段(20012010)是解决温饱和巩固温饱并重时期。张琦③等拓展了农村贫困治理的时间维度,总结出我国农村减贫的五个发展阶段:1978年至1985年是农村制度性变革的减贫效应集中释放期;1986年至1994年是全面改革冲击下确立贫困县减贫新模式期;1995年至2000年是非均衡新格局下的专项扶贫政策创新时期;2001年至2010年是区域轮动到联动推进下的整村推进扶贫开发新模式期;2011年至今是连片开发新举措与精准扶贫方略的融合推进期。吴敏④,韩广富⑤等学者从各个阶段扶贫工作的瞄准单位入手,提出我国农村扶贫开发治理经历了以“贫困县”为瞄准重点,到以“贫困村”为中心,再到以区域与个体并重的开发扶贫的历程。郑荣琦⑥,向德平⑦,闫坤⑧等则指出中国农村反贫困模式是逐步从 “救济式扶贫”过渡到“开发式扶贫”“参与式扶贫”和“合作式扶贫”阶段,最终是实现综合性、整体性和多元性的可持续发展式扶贫。不难看出,我国农村贫困治理呈现出阶段性特征,减贫反贫政策也相应地有所调整。到2010年底,少数剩余农村贫困人口的生存和温饱问题基本得到解决,巩固了部分低收入人口的温饱成果,提高了农村贫困人口的收入水平和生活质量。通过30多年的扶贫开发实践,我国农村贫困治理已经取得了阶段性胜利。步入21世纪,我国贫困人口进一步减少,农村居民生产和温饱问题得到基本解决,摆在中国政府面前的是更为艰难的脱贫攻坚任务。

    (二)我国农村贫困治理模式的变迁

    由于扶贫模式的主客体、瞄准对象、输入资源等要素的不同,在长期的扶贫开发的实践中也演绎出不同类型的贫困治理模式。长期以来,以政府为主导的反贫模式是我国农村贫困治理的主要特征。作为农村扶贫公共产品的供给主体,我国政府在农村贫困治理过程中取得了举世瞩目的成就。然而,政府主导型扶贫模式也不可避免地存在诸多问题,主要表现为:第一,传统的输血式扶贫理念,过于强调外在因素的主导力量,忽视了农民的能动性和主体性;第二,扶贫资金和项目的分配和使用往往由地方政府和乡村精英左右和把控,贫困农民很难参与扶贫资源的决策、管理和使用;第三,由于地方政府的利益需求和自身偏好,农村反贫成为地方政府追求政绩的手段,难以规避扶贫目标偏离现象;第四,缺乏科学合理的决策、监督与评估机制,助长基层政府非制度化行为,导致扶贫政策不持续、扶贫机制不完善、扶贫效果不稳定。因而,创新贫困治理模式已成为我国农村减贫反贫的关键议题。⑨

      20世纪80年代,学术界就农村贫困治理的主体结构进行了广泛探讨,并达成基本共识。多数学者认为,贫困问题的产生原因复杂,有其特定的历史和时代原因。完全依赖政府的主导,并不能彻底消除贫困。传统的政府主导型治理模式中,贫困农民只是政府反贫困治理体系中的形式参与者;农村社区资源链接和自我增能的动力不足;市场化的农村扶贫产品供给机制有待建立完善;非政府组织与政府之间良性合作机制尚未形成。从某种程度上说,贫困治理体系的主体结构认识偏差,是造成我国农村反贫减贫诸多现实性难题的根本原因。当前亟待解决的问题是厘清多主体间的责任和义务。⑩当前,政府主导仍是农村贫困治理的关键之举,政府特别是基层政府应当是制度倡议者、政策推动者、组织协调者和行动召集者。而克服传统政府主导的输血式扶贫模式,应当培育贫困农民的自主性和创造性,变输血式扶贫为造血式扶贫。同时,引导市场化机制,避免行政冗余导致扶贫资源的低效配置;拓展与非政府组织的合作领域,弥补政府和市场双失灵的制度漏洞,关注贫困农民的差异化需求,减少扶贫目标的偏离与转换。

    (三)精准扶贫:农村贫困治理的模式创新

    如前文所述,传统的粗放式扶贫模式,不仅帮扶资源整合程度低,扶贫参与主体合作效度浅,而且帮扶项目和资金分散,存在严重的碎片化问题。无论是救济式扶贫、开发式扶贫还是参与式扶贫,都存在贫困人口识别不清、底数不明、帮扶措施和扶贫项目指向不准等制度漏洞,农村贫困治理的质量亟待提升。以贫困县为单位的区域瞄准、以贫困村为单位的村级瞄准都无法有效解决“贫困县内扶贫资源外溢和非贫困县的贫困农户被排斥在政府扶贫资源享受对象之外的问题”{11}。有限的扶贫资源能否真正到达贫困户一直是我国农村贫困治理的政策锚点和实践难题。如何设定农民贫困治理的主体结构,如何实现贫困人口的整体性脱贫,如何有效规避扶贫资源的偏离与转换,成为我国农村贫困治理的当务之急。精准扶贫具有更强的实践导向性和制度针对性,弥补了长期以来农村脱贫攻坚成效不足的缺陷,是现阶段我国农村贫困治理的根本之策。它既是共同富裕原则、精细化理念和分类思想在农村贫困治理中的创设性运用{12},也是转变扶贫思路,摆脱 “灌水式”和“输血式” 扶贫模式桎梏的正确选择。

      目前学界对精准扶贫的概念虽有不同的表述,但基本内涵保持一致。精准扶贫就是“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。其基本的工作思路是以县为单位,根据分级负责、层层指导、规模控制、动态管理的原则,建立全国扶贫信息网络系统,并建档立卡的贫困村、贫困户,逐村逐户制定帮扶措施。因而,是对传统扶贫瞄准机制的创新,克服了扶贫资源瞄准偏离的治理悖论。在一定程度上提高了有限资源的高效配置,削减了基层政府行政成本。当前,我国贫困人口呈现出 “点、线、面”共存格局,扶贫开发的瞄准机制应当顺势而变。笔者认为精准扶贫应当有两层基本含义:一是超越贫困县的区域层次,将扶贫资源的瞄准靶心转向贫困村{13},使有限的扶贫资源得到高效利用和合理配置;二是推动扶贫资源下沉至微观层次,直接找准贫困户实施帮扶措施,防止扶贫资源的错配或遗漏。精准扶贫思想的产生具有重要的理论基础和现实需求。精准扶贫从提出到付诸实践时间短,国家层面的指导意见仍较为宽泛。现有的研究尚缺乏翔实的实践性成果,对精准扶贫在农村贫困治理中如何具体地运用也未作出应有的回应,“对精准扶贫的研究多为对精准扶贫的意义解读与内涵丰富,对于具体实施的方法研究仍较为笼统”{14}。虽然各地区在具体实施过程中进行了一定程度的工作创新,但尚未提炼总结出适合大范围推广的有效经验,脱贫攻坚成效如何也缺乏标准化的考核机制。因此,需要进一步拓展精准扶贫的实践性研究,紧扣精准扶贫的内涵,找准症结,提出改进措施。

    二、精准扶贫的实践逻辑与制度困境

    改善扶贫治理机制是实施精准扶贫的核心要素。我国贫困治理的实践经历了从区域精准到贫困县精准再到贫困村精准的历程,也提出了整村推进等相关战略和理念,但扶贫体制和政策机制的精准程度始终难以规避人为的和技术的壁垒。而精准扶贫则以建档立卡的方式,引导各类扶贫资源优化配置,对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核,兼顾了差异性、特殊性和系统性的现实要求。笔者参与了安徽省脱贫攻坚成效第三方考核工作,比照党中央的精准扶贫的政策要求,不可否认的是,我国精准扶贫仍存在贫困户识别偏离、帮扶措施失准、精准施策脱靶、精准匹配不足等现实性问题。

    (一)精准识别:贫困户分配、退出与重新识别机制的偏离

    精准识别是精准扶贫的首要环节,关系到扶贫资源瞄准和有效传递。造成扶贫对象瞄准偏离有着多方面的原因:

      第一,贫困户识别的关键人物是村干部(含驻村工作队人员)。倘若“贫困”被异化成“稀缺资源”,就难以遏制基层政府和乡村精英制度“寻租”和捕获不当得利的侥幸心理。在实践识别过程中,村干部具有相当强的主导性,加之我国传统社会熟人关系和家族势力的干扰,往往容易导致在贫困户家庭情况评定过程中的不公平现象。{15} 第二,逐级指标分配与识别对象的规模性排斥。{16} 在贫困户规模控制的实践中,我国现采取的是贫困户指标自上而下的逐级分配政策。也就是说,指标的多寡是由上级政府根据扶贫标准和各地区贫困发生率等监测指标,按照一定的比例测算出来分配到各省{17},然后各县将到县规模数分解到乡镇、到村。显然,这种人为分配名额的方式未必能客观反映实际贫困人口数,或导致贫困户缺乏指标而“漏出”,或导致部分村民以走指标的方式获取贫困户资格。第三,“不愿脱贫”“被脱贫”等现象仍然存在,贫困户退出机制有待改善。在中西部等地区都不同程度地存在不愿脱贫的贫困户,部分村干部反映,有的贫困户甚至存在“我脱不了贫,你当不了官”的思想。2015 年我国执行的扶贫标准是人均年纯收入为2855元,笔者在安徽省某县调研中村干部普遍反映“现有的脱贫标准过低,部分贫困户仅靠政府的财政兜底保障1年就能得到40005000元的扶贫救助。只要该村制定了年初脱贫计划,要想贫困户脱贫,是件很容易的事件”。 应当注意的是,收入的多寡只能作为脱贫与否的参考指标,而不是唯一标准。第四,某些地区识别贫困人口时,并未严格采用人均收入2855元的扶贫标准,而是综合考虑各类因素,从总体上来确定贫困户名额。引用非贫困线测算标准,在贫困户总体情况相差不大的情况下具有一定的合理性,但也正因如此降低了识别的精准性。比如,陕西省某县 “九不评”“四优先”“两严禁”的识别标准中,采用了主观色彩过浓、带有明显惩戒性功能的道德标准作为精准识别的基本要素。{18} 第五,“档外贫困户”{19}和返贫农户因出于“规模控制”和政绩的考虑,在“回头看”重新识别中短期内很难建档立卡。不仅有违建档立卡的初衷,也激发了“档内贫困户”和处于政策空白地的“档外人士”的矛盾,存在贫困群众上访的隐忧。邓维杰{20},左停{21}等在实地研究中都发现,由于政策性规模控制,存在部分贫困户(村)被排斥在精准识别范畴之外的现象。

    (二)精准帮扶:帮扶资源的非制度化供给与供需失衡

    结对帮扶是落实精准帮扶的关键环节,特别是在扶贫资源相对有限和脱贫攻坚任务艰巨的实际情况下,结对帮扶在精准扶贫政策体系中的纽带式作用不容忽视。结对帮扶是在省级政府的指导下,由县级政府明确帮扶方案,统筹安排扶贫资源,以一对一的结对方式为识别出的贫困人口和贫困村落实帮扶单位或责任人。帮扶单位是担负扶贫任务、实施制度化管理的本地区党政机关、人民团体、民主党派以及企事业单位,在乡镇扶贫工作站、村两委的配合下,针对贫困户的实际需求,制定帮扶计划。从结对帮扶的概念内涵来看,结对帮扶单位和责任人是在确定帮扶关系之后,实地入村入户了解和把握“贫困户/贫困村的基本情况、生产生活情况、致贫原因、扶贫需求等”{22}。但从逻辑上来说,存在本末倒置的矛盾。鉴于贫困村/贫困户的致贫原因和脱贫需求的差异性,在没有对致贫原因进行充分甄别、对脱贫需求进行个别调查的前提下,单靠行政手段推动帮扶关系的事先设定,必然会削减有限扶贫资源的利用效益,造成帮扶资源的供给与扶贫对象的实际需求之间的脱节与低效匹配。

      另一方面驻村工作队和驻村干部动员筹集的帮扶资金(或资源)是精准扶贫资源的重要供给之源。帮扶单位的扶贫资金(或资源)或是帮扶单位临时设立的帮扶项目资金,或是动员社会网络关系争取的社会资源。这些资源带有明显的非制度化和非持续性特点。某种程度而言,帮扶资金的类型、多寡取决于帮扶单位的性质、资源动员能力。因而,存在帮扶单位扶贫资源分布不均衡的隐忧。在特定资源存量相对有限的现实条件下,资源动员能力或自身资源雄厚的帮扶单位或责任人能够为其入驻的贫困村和帮扶的贫困户获取足够的,甚至是“过剩”的扶贫资源,不可避免地“挤占”了资源动员能力不足的帮扶单位或责任人的资源获取途径。而现阶段,部分地区的扶贫模式过度依赖政府的“输血式”救济,低估甚至是忽视农民作为反贫困主体的地位。{23} 这也在一定程度上加剧了非制度化扶贫资源供给的负面效应。

    (三)精准施策:帮扶理念与帮扶措施、帮扶制度的脱靶

    精准施策的前提是精准识别。只有贫困户识别精准,精准施策才具有实践依据和价值,而精准施策的基本依据就是致贫原因。基于致贫原因的差异性,贫困户具有不同的帮扶需求。因此,精准施策的措施应当是差别化、个别化和因地制宜的。精准施策旨在“通过挖掘、满足贫困者的真实需求,有针对性地按需差异化帮扶”{24},然而精准帮扶的理念在付诸实践的过程中却遭遇各种现实性难题。

      第一,帮扶措施过于简单,形式化色彩浓厚。囿于扶贫工作的强度和基层扶贫专干能力不足,不少减贫措施被简单地理解为贫困户提供资金、赠送生产资料、改造或修缮危房、协助解决日常生活所需等。笔者在调研中发现,安徽省有些贫困村部分2016年拟脱贫户虽然年底能够实现人均收入超贫困线标准,但其收入来源主要是政府的政策性救济(低保金、养老金、粮食补贴等)和社会捐款。这部分脱贫户犹如“拄着拐杖”,受政策变动的影响大,具有不可持续性,直接影响减贫效果。第二,因患大病、天灾人祸等原因导致“返贫”的情况时有发生,脱贫户是否继续以及如何享受扶持政策尚无具体的指导意见。按照国家脱贫攻坚的相关文件,为防止贫困户脱贫后返贫,在一定时期内还可按相关政策规定享受相关扶持政策。但是上级文件并没有具体规定“一定时期”到底是多长时间,也未规定哪类贫困户可以继续享受,更没有规定哪些扶贫政策可以继续享受。因此,县级及以下的扶贫工作人员很难进行操作化判定。同时按照有关规定,贫困户脱贫的标准主要有贫困户年人均收入稳定超过当年国家贫困线标准(20152855元不变价计算)、有安全住房、家庭无因贫辍学学生作为主要衡量指标,但是天灾人祸、疾病复发等却无法有效预估。因此,在实际工作中,村干部反映只要通过“拟选对象、精准扶持、民主评议、公示公告”等程序实现脱贫的贫困户,一般第二年不再享受到户扶贫资金救助。第三,扶贫项目与贫困需求不相匹配。贵州、四川、陕西等多省“坚持财政扶贫资金的70%要用于产业开发,其中70%的产业开发项目资金要直接落实到户”{25},而实际情况是,部分边远和贫困农村地区对基础农田和生活设施的迫切度远高于产业发展;一些贫困户因缺乏创业能力和一定数量的配套资金、土地等生产资料,无法实现产业脱贫;部分产业扶贫项目违背当地产业发展规律,重生产,轻市场。由此,导致帮扶项目、资源出现严重的偏离。

      需要指出的是,“精准帮扶”的概念并不独指对贫困户的帮扶定位精准。在脱贫攻坚实践中,由于扶贫政策的不均衡性,非贫困村很难享受到与贫困村同等的帮扶项目扶持。笔者在安徽省调研中,有非贫困村支部书记坦言:“我们村有好的项目向上面申请资金很少获得批复,贫困村农田基础设施建设进度都快超过非贫困村……仍希望获得同等的产业扶持政策”;也有非贫困村支部书记反映“小额信贷在非贫困村的审核到资金下拨耗时过长,光伏扶贫也是先考虑在贫困村开展……贫困村似乎在各个方面都比我们快一步”。扶贫项目、资金重点倾向贫困村虽无可厚非,但应考虑政策的均衡性,避免非贫困村“被边缘化”现象。

    (四)精准匹配:基层扶贫干部能力不足与责任缺失

    精准匹配胜任扶贫职责的扶贫干部是因村派人精准的基本要求,也是按时按质实现脱贫指标的关键之举。唐丽霞{26},沈茂英{27},汪三贵{28}等均指出,基层扶贫干部能力(包括组织能力、协调能力、资源整合能力等)的强弱与贫困村/贫困户脱贫的时间和规模成正向关系。然而,现有的农村扶贫工作干部大多数是临时抽调的计划生育工作人员,或是上级指派的基层轮训人员,专门从事扶贫工作的人员少之甚少,扶贫干部能力不足和责任缺失的现象仍然存在。

      第一,部分村干部对扶贫政策熟悉程度不够,难以区分“特惠”和“普惠”扶贫政策。调研中发现有的村扶贫专干对该村2016年实际到账的扶贫资金和已批复的到村扶贫项目情况知之甚少,有的村支书将扶贫专项资金和民生工程拨付款混为一谈,有的村支书无法清楚地理解到户的“特惠”和“普惠”扶贫政策,有的驻村干部甚至不知道“小额信贷”的贷款额度、年限等基本政策。扶贫干部不了解扶贫政策,不吃透政策精神,不树立政策意识,也就无法有效争取和利用到村、到户扶贫项目和资金。第二,部分村干部责任意识薄弱,“走读式”“挂名式”等形式主义帮扶现象屡见不鲜。主要表现为:得过且过,主动作为意识不足;脱离当地实际,盲目包办项目;低估农民自主发展能力,助长“等、靠、要”思想;漫灌式的平均主义有违精准扶贫原则;熟人关系,暗箱操作,侵害贫困户利益。2016年,甘肃省纪委联同省扶贫办查处扶贫领域违纪问题686件,处理涉事干部1516人;四川省通报了9起扶贫领域典型案件;广西壮族自治区10个月内12410名干部因以权谋私、虚报冒领、贪污侵占、挪用专项扶贫资金等问题被处分。第三,由于基层扶贫干部素质能力较弱,大多数文化水平较低,在扶贫材料的整理与归纳工作中时有漏洞。一些县市区贫困户信息登记系统的数据失真,身份证号码错位,联系方式造假,致贫原因与帮扶措施差之千里;扶贫手册的致贫原因、劳动力能力、帮扶措施、帮扶单位等填写栏随意涂改,帮扶措施含糊不清,且登记时间先后顺序不一致。第四,部分基层扶贫干部全局意识缺乏,为应对上级政府下达的脱贫计划,仓促制定的脱贫计划脱离实践。部分扶贫干部只瞄准上级下拨的扶贫资金,整合社会资源的能力不足,“数字脱贫”“被脱贫”情况仍时有发生。而现有的脱贫攻坚考核机制尚未建立健全,很难形成对基层干部的约束和奖励效力。

    三、精准扶贫政策改进与农村贫困治理体系的构建

    事实上,任何扶贫瞄准机制都面临着来自识别偏离、帮扶脱靶、政策失衡、考核失效以及政治考量等多方面的障碍。特别是当“贫困”被异化成“稀缺资源”, 扶贫资源的瞄准机制就难以在技术层面剥离政治因素在贫困治理中的作用。而要改进精准扶贫的技术设计,规避政治化风险的影响,就必须找准问题的症结,以制度化的手段改进精准扶贫的政策体系,进而构建“政府主导、市场推进、社会协同、村民参与”的多元主体农村贫困治理体系。

      (一)靶向校准:优化扶贫瞄准运行机制

      精准识别是精准扶贫的第一道关卡,也是精准扶贫最关键的步骤,直接影响精准扶贫的政策效果。倘若精准识别脱离靶心,将会导致“差之毫厘,失之千里”的后果。因此,优化扶贫瞄准运行机制,找准精准扶贫的对象,就显得尤为重要。第一,由于技术和数据统计的缺陷,传统的以人均年收入作为贫困人口识别标准的方法显然不合时宜。精准识别的前提是制定科学合理的识别标准。而现行的精准识别标准过度注重家庭人均年收入单一指标,忽视了致贫原因的多样性。应当采取多维指标对贫困人口建档立卡,并适度扩展贫困户建档立卡规模。{29} 同时,也要反复斟酌指标的合理性,避免人为占用贫困户名额。第二,为防止因贫困户指标自上而下分配机制所导致的“规模排斥”现象,县级政府应当严格落实精准识别的“倒排法”和“分类法”,加强对贫困户信息系统的数据挖掘,并根据本地区实际,绘制贫困村、贫困户空间分布信息图,及时洞察致贫原因,重新识别新增贫困户和返贫户。第三,实现对贫困户的动态管理和指标的均衡性调整,建立严格的贫困户和贫困村退出机制,严禁“数字脱贫”和“被脱贫”现象。同时,对已脱贫户应当进行动态跟踪和不定期走访,确保脱贫效果的持续性。第四,建议明确贫困户脱贫后巩固提高的时间期限,其前提是对脱贫户返贫可能性进行预判。而预判的依据就是要根据贫困户的致贫原因、家庭经济状况、自我发展能力以及潜在的生活风险等指标设置的返贫风险指数。对于返贫风险达到一定程度的脱贫农户,应当确保到2020年前,仍可享受同等的贷款贴息、危房改造、搬迁补助、政策兜底等帮扶政策。第五,创新贫困户识别方法和程序。贵州省在贫困户的摸底排查的实践中,总结出“一看房,二看粮,三看劳动力强不强,四看家中有没有读书郎”的“四看识真贫”方法。湖北、安徽等地积极探索和推广“农户申请—四邻签字—组级评议公示—村级评议公示—乡镇审核公示—县级复审公告”精准识别“六步法”和“回头看”“再回头看”精准核查办法,并以贫困户档案为基础,安排专人精确无误地将数据录入扶贫开发信息网络系统,建立贫困户电子信息档案。第六,建立贫困户信息交流共享机制。加强贫困统计部门与各级扶贫开发办公室、民政、教育、公安、妇联等职能部门间的沟通与协作机制{30},实现多部门的合作式治理。

      (二)分类治理:提升精准施策与帮扶的效度

      精准扶贫要求到户帮扶精准,也就是说,帮扶的措施应当是因户施策。精准到户的基本前提是精准识别贫困户的基本特征,包括致贫原因、地区状况、家庭情况等。传统的扶贫模式假设贫困是整体性的概念,侧重地区贫困治理,这就难免会把非贫困地区的贫困人口排除在外。比如,以区域经济增长的开发式扶贫模式就是典型的“撒胡椒面”,背离了“精确浇灌”理念,因而需要根据实际情况对贫困户分类。只有因类施策,才能避免国家贫困治理政策的低效配置,有效规避扶贫项目和到户资源的非法挪用、套取和挤占。中国贫困人口呈现明显的类型化特征{31},笔者根据致贫原因归纳出三种类型的贫困户:第一类是因居住环境恶劣、自然资源匮乏、耕地零碎、土地贫瘠、交通闭塞等外在客观原因导致贫困的农户,这类贫困户以贫困程度深、贫困人口基数大的云南、贵州、新疆等地的贫困户为代表;第二类是家庭劳动力少、自我发展动力不足、市场适应能力弱、缺资金缺技术等能够经过帮扶实现脱贫的农户,这类农民在山东、安徽、黑龙江、河南等地比较普遍,是我国贫困人口占比最大的类型;第三类是鳏寡孤独、丧失劳动能力、无收入来源的特殊贫困群体,2015年全国有近2000万贫困人口需要政府的兜底保障。针对这三类贫困户的实际情况,需制定个性化的帮扶措施。具体来说,对于第一类贫困户,生态环境的综合治理与提高贫困户经济收入应并重而行,同时引导有劳动力的贫困户有组织地接受就业培训和劳务输出。有步骤有计划地实施异地搬迁,尊重贫困户的选择优选安置地点和安置方式。对于第二类贫困户,则需要政府的外在介入和农户的自我增能双重施策。政府应在基础设施建设、市场信息发布、项目申报、小额信贷、产业扶贫、技术培训、农业保险等领域为贫困户提供一揽子帮扶服务;农民自身也要发挥主观能动性,主动接受农业技术培训,提高市场风险的识别能力。对于第三类贫困户,则要依靠政府的财政兜底保障。通过民政救济、医疗救助、五保供养等农村绝对贫困人口的社会保障体系;同时,动员社会力量的自愿捐助,缓解国家财力不足。需要指出的是,分类治理也暗含贫困户受益模式的创新和到户资金的有效整合。特别是在产业扶贫中,处于明显劣势的贫困户,应当鼓励将到户扶贫资金入股优势项目。

    (三)精准考核:规避政府风险与监管漏洞

    精准考核是评估脱贫攻坚绩效的关键手段,也是精准扶贫的应有之义。因而,设定科学合理的精准考核办法、指标和体系是精准考核的核心要素。20162月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》,安徽、山西、山东等省也在全省范围内开展以县级为单位的脱贫攻坚绩效考核。然而,现行的脱贫考核指标体系仍处于探索阶段,算不上真正意义上的绩效评估体系。原因主要有:第一,精准扶贫的落脚点是贫困村整体出列,贫困户整体脱贫,而精准考核的测评办法是随机抽样。这就不可避免地存在统计学意义上的监测遗漏、区群谬误和简约论的不足。第二,考核指标的设定缺乏全局观念,尚未摆脱经济至上思想的束缚,忽视生态指标和社会指标维度,对脱贫内生动力因素认识不足。第三,国家、省、县统计评估考核体系的断层与脱节。由于缺乏全国统一的指标体系,考评数据收集和处理方法的大相径庭,缺乏纵向可比性。同时,贫困数据统计来源于不同的职能部门,考核数据的统计有重复和遗漏的可能性。这导致考核评价获取的统计数据与国家、省、县掌握的三套数据存在统计差异。第四,脱贫成效考核监测出来的数据和成果没有得到充分的利用和学理分析,过于注重考核结果的奖惩,淡化绩效考核的后续运用。

    为有效规避政府既当“运动员”又当“裁判员”的行政风险,堵住地方政府内部监督漏洞,笔者建议:第一,全面普查和抽样调查相结合。全面普查要求政府相关职能部门对我国现有贫困村/贫困户的致贫原因、帮扶措施等情况进行整体摸排,建立贫困户大数据系统;抽样调查则侧重于利用第三方考核的公正性和可靠性,以县级为单位,采取专项审查、材料核查、实地座谈和入户调查的办法评估脱贫攻坚绩效。第二,完善绩效考核指标体系。脱贫指标体系的设置应当兼顾经济、社会和生态指标的各个方面,既要有所侧重,又要统筹兼顾。同时,确保脱贫度量指标的系统性,规避因脱贫政策的变动而导致急功近利的短视行为。第三,分类考核。依据本地区脱贫攻坚的实际情况,对考核对象实施类别化考评。比如,对于水系源头或生态保护区,以生态建设为扶贫重点,坚持不考核生产总值、工业发展等指标;对限制开发区域,侧重于对非资源型扶贫项目开发、培育和发展的考核;对重点开发区域,重点考核循坏经济、低碳发展和绿色农业的扶贫成效。第四,进一步健全以县级人民政府为主体责任的脱贫成效考核机制。同时,依据县、乡(镇)、村在脱贫攻坚中的职责和义务,各制定一套考评细则,确保找准薄弱环节,对症下药。第五,建立以扶贫部门为主导,组织协同、公民参与以及舆论配合的多维监督体系。扶贫部门的监督带有行政色彩,是对精准扶贫成效的制度化监督维度。而社会组织、人民群众和新闻媒体的监督有效弥补了行政监督的不足,是建立常态化和长效性监督机制不可或缺的主体要素。

    (四)增能赋权:锻造精准扶贫核心力量

    精准扶贫要求“因村派人精准”。不应狭义地将“因村派人精准”理解为上级政府下派的驻村工作队。因村派人的核心指向是锻造出扶真贫、真扶贫的常态化扶贫队伍结构。笔者认为,因村派人精准应当着眼五个层面的扶贫队伍建设:第一,优化驻村帮扶工作队的派遣机制,强化参与贫困治理的制度保障。主要措施有:根据帮扶单位资源调配能力大小,合理配置贫困村的对口帮扶单位,避免出现“实力雄厚的帮扶机构将大量资源集中在对口帮扶村庄中,造成形象工程和‘垒大户’现象”{32};根据贫困村不同阶段的发展需求,按需安排帮扶单位,贵州、云南等地总结的“六类干部到六类村”经验就具有很好的参考价值;实施专业人才下乡帮扶工程,高等院校、科研机构、涉农国企、公立医院等各类企事业单位选派在基础教育、医疗卫生、农林技术、科技兴农、职业培训、生活救助等领域有真才实学的专业人员到农村挂职、兼职{33};赋予驻村工作队队长参与村两委扶贫工作会议和充分介入本村精准扶贫公共事务决策过程的权利。同时,乡镇扶贫工作站和村两委要加强对驻村工作队的监督和评估。第二,加强村(社)两委组织建设,增进乡村干部贫困治理能力。落实贫困户精准识别和精准帮扶政策的关键在基层,因此必须吸纳有理想、能力强、作风正的乡村干部参与精准扶贫,并有计划地开展乡村干部素能培训。同时,也要以基层党建为契机,夯实村(社)两委的组织能力。第三,招募非政府组织成员开展公益性扶贫项目,有效对接“大学生村干部计划”“大学生三支一扶计划”和“大学生志愿服务西部计划”等项目的人才资源。第四,探索社会化精准扶贫方式,倡导有财政能力的省份购买社会组织服务,弥补政府单方供给失衡和公共资源溢出效应的缺陷。第五,充分发挥“乡村贤人”在精准扶贫中的重要作用。{34}贵州省“乡贤理事会+村级集体经济”精准扶贫模式有借鉴意义:通过成立乡贤扶贫组、乡贤专家库、乡贤救助基金等,整合“乡贤”资源;通过“乡贤”的带动示范和政策宣传,激发贫困户自主发展动力;通过鼓励外出“乡贤”回乡创业、投资兴业,拓宽村庄贫困户创收渠道。

    (五)制度设计:构建多元主体农村贫困治理体系

    习近平在安徽视察金寨县脱贫攻坚成效时提出,要厘清政府、社会(组织)、市场与公众在精准扶贫中的主体关系,提高多元主体合作扶贫的能力。构建“政府主导、市场推进、社会协同和农户参与”的农村贫困治理大格局,打破政府、社会与市场之间的隔阂,引入非政府力量参与精准扶贫,是夯实脱贫攻坚成效的正确选择,也是我国实现整体性脱贫的必然要求。结对帮扶就是多主体协同扶贫的有益探索。虽然全国各地帮扶模式和具体措施不尽相同,但核心理念是一致的,也即集中对口的社会力量有针对性制定专门的脱贫计划,帮助农户脱贫。然而,结对帮扶的主体力量仍然是党员干部、机关单位、事业单位和国有企业,非政府组织、市场机制和贫困农户的主体潜能并未得到有效拓展。当前5575万贫困人口的脱贫任务单靠政府的财政投入和政策兜底,显然是不现实的。因此,迫切需要增进各类扶贫主体间沟通协作,加强制度设计。第一,厘清不同主体的权限和责任。政府仍然在我国精准扶贫中发挥主导和统筹作用,主要表现为:利用财政制度、社会政策、法律法规、战略规划等基本职能,明确脱贫攻坚的总体思路、主体责任、方略要务、制度保障、路径方针;设立国际扶贫开发基金,建设国家扶贫开发基础信息平台,强化行政监督和引导多元扶贫主体有序合作。{35} 市场机制弥补了政府扶贫资金不足和资源配置效率不高的“短板”,运用市场规律创新扶贫模式的主要方式有:在贫困地区搭建农村产权交易和金融信贷平台,聚集产业扶持项目的互补性优势;积极探索新型农村生产经营方式和合作经济组织形式,组织和引导贫困农户农业生产专业化和适度规模化,培育特色主导产业,参与区域市场分工;架构农业生产与市场联系的信息传递与分享“桥梁”,引导农民按需生产,提高农业生产信息化程度;鼓励贫困户联合发展行业协会、专业合作社、股份合作等农村经济组织,提高贫困农民进入市场的组织化程度。社会组织参与精准扶贫的广度和深度日益扩展,业已成为精准扶贫的主要主体。在结对帮扶、专项救助、慈善救助、临时照顾等领域,社会组织的作用不可小觑。而贫困户是扶贫的受益主体,其主体作用发挥的重要性不言而喻。坚持参与式扶贫,调动贫困户自主发展潜能,是精准扶贫的根本目标。第二,按照国家税收法律及有关规定,“全面落实扶贫捐赠税前扣除、税收减免等扶贫公益事业税收优惠政策”{36}。同时,对支持和参与精准扶贫的个人、非政府组织、企事业单位和各类市场主体进行正向激励。

    注释:

    ①赵慧珠.走出中国农村反贫困政策的困境[J].文史哲,2007(4).

    ②杨占国、于跃洋.当代中国农村扶贫30(1979-2009) 述评[J].北京社会科学,2009 (5).

    ③张琦、冯丹萌.我国减贫实践探索及其理论创新:19782016[J].改革,2016 (4).

    ④吴敏.我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫[J].中国农业文摘·农业工程,2016(3).

    ⑤韩广富,李万荣.当代中国农村扶贫开发瞄准目标的调整[J].社会科学战线,2012(10).

    ⑥郑荣琦.乡村扶贫模式的反思及未来政策选择[J].中州学刊,1999(5).

    ⑦向德平、高飞.政策执行模式对于扶贫绩效的影响——以1980年代以来中国扶贫模式的变化为例[J].华中师范大学学报(人文社会科学版2013(6).

    ⑧闫坤、于树一.中国模式反贫困的理论框架与核心要素[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)2013(6).

    ⑨庄天慧、陈光燕、蓝红星.精准扶贫主体行为逻辑与作用机制研究[J].广西民族研究,2015(6).

    ⑩姚迈新.对以政府为主导的扶贫行为的思考——扶贫目标偏离与转换及其制度、行动调整[J].行政论坛,2011(1).

    {11}李小云、唐丽霞、许汉泽.论我国的扶贫治理:基于扶贫资源瞄准和传递的分析[J].吉林大学社会科学学报,2015(4).

    {12}唐任伍.习近平精准扶贫思想阐释[J].人民论坛,2015(30).

    {13}刘娟.我国农村扶贫开发的回顾:成效与创新[J].探索,2009(4).

    {14}莫光辉、于泽堃.深入推进精准扶贫的实践方向[J].中国党政干部论坛,2016(5).

    {15}唐钧.贫困县乱象背后的深层问题[J].人民论坛,2011(36).

    {16}彭春凝.当前我国农村精准扶贫的路径选择研究[J].农村经济,2016(5).

    {17}汪磊、伍国勇.精准扶贫视域下我国农村地区贫困人口识别机制研究[J].农村经济, 2016(7).

    {18}唐丽霞、罗江月、李小云.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学,2015(5).

    {19}“档外贫困户”是指2014年贫困户建档立卡未被列为贫困户的贫困农民.

    {20}邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济,2014(6).

    {21}左停、杨雨鑫、钟玲.精准扶贫:技术靶向、理论解析和现实挑战[J].贵州社会科学, 2015(8).

    {22}黄承伟、覃志敏.我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫[J].开发研究, 2015(2).

    {23}王三秀.农村贫困治理模式创新与贫困农民主体性构造[J].毛泽东邓小平理论研究,2012(8).

    {24}刘辉武.精准扶贫实施中的问题、经验与策略选择——基于贵州省铜仁市的调查[J].农村经济,2016(5).

    {25}杜志雄、詹琳.实施精准扶贫新战略的难题和破解之道[J].中国发展观察,2015(8).

    {26}唐丽霞、罗江月、李小云.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学,2015 (5).

    {27}沈茂英.四川藏区精准扶贫面临的多维约束与化解策略[J].农村经济,2015 (6).

    {28}汪三贵、刘未.“六个精准”是精准扶贫的本质要求——习近平精准扶贫系列论文探析[J].毛泽东邓小平理论研究,2016 (1).

    {29}汪三贵、郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学,2015 (5).

    {30}郑瑞强.精准扶贫的政策内蕴、关键问题与政策走向[J].内蒙古社会科学(汉文版)2016(3).

    {31}龚晓宽.中国农村扶贫模式创新研究[D].成都:四川大学博士论文,2006:66-67.

    {32}王晓毅.精准扶贫与驻村帮扶[J].国家行政学院学报,2016(3).

    {33}吴江.精准扶贫要有“精准”的人才队伍[N].光明日报,2016-03-15.

    {34}李鵾.农村精准扶贫:理论意蕴、实践路径与经验探寻——以湖北恩施龙凤镇扶贫实践为例[J].理论导刊,2015(6).

    {35}陆汉文.我国扶贫形势的结构性变化与治理体系创新[J].中共党史研究,2015(12).

    {36}顾仲阳.全面落实扶贫公益事业税收优惠[N].人民日报,2014-12-05.